Il saggio esamina le dimensioni delle diversità che derivano dall’ingresso nell’Unione di otto nuovi Stati membri dell’Europa orientale. Esso cerca inoltre di identificare e valutare le implicazioni dell’accresciuta differenziazione tra gli Statisul processo di integrazione europea. La mappa dell’unità e della diversità nell’Ue allargata risulta estremamente complessa, e non corrisponde semplicemente alla vecchia divisione Est-Ovest. Inoltre si possono facilmente mettere in discussione i diversi assunti teorici sul significato della diversità nel processo di integrazione europea. Non tutti i tipi di diversità sononecessariamente dannosi nel cammino verso una completa armonizzazione, e una diversificazione esisteva già nell’Unione composta da 15 Stati. La diversità può avere connotazioni positive o negative a seconda del contesto e degli obiettivi: una Unione più diversificata assomiglierà più a un imperoneo-medievale che a uno Stato neo-westfaliano, ma ciò non comporta necessariamente la fine dell’integrazione europea.
Introduzione
Il processo di allargamento in corso è destinato a paralizzare le istitu-zioni europee, a erodere le democrazie occidentali, a produrre caos nell’economia e persino a minare la sicurezza dell’Europa? Porre questo tipo di domande non è politicamente «corretto», ma molti sostenitori dell’integrazione europea non sono del tutto felici di uno spostamento delle frontiere più a Est in questo particolare momento storico. Gli ar-chitetti dell’allargamento affermano con insistenza che il progetto im-plica l’esportazione verso l’Europa dell’Est della pace, della democrazia e della prosperità occidentali. Ma è facile immaginare lo scenario oppo-sto, nel quale le varie «malattie» dell’Europa dell’Est vengono importate dall’Europa occidentale attraverso l’allargamento. Il tasso di criminalità che già si registra in alcune grandi città dell’Europa occidentale getta un’ombra di ulteriore preoccupazione sui molti aspetti negativi che l’in-gresso dell’Europa dell’Est potrebbe comportare.
È fuor di dubbio che molti nuovi Stati membri dell’Europa dell’Est hanno fatto enormi progressi nella stabilizzazione dei loro sistemi po-litici, nella creazione di istituzioni democratiche e nell’introduzione di un’economia di mercato. Ma tutto ciò è sufficiente a dare loro titolo per entrare in questo esclusivo club europeo? Poiché il processo di al-largamento è stato ampiamente guidato da considerazioni politiche, è davvero pensabile che i severi criteri per l’ingresso nell’Unione euro-pea siano stati rispettati? Se agli Stati membri che hanno fatto parte dell’Unione europea prima dell’allargamento sono occorsi numerosi decenni per arrivare a pratiche comuni in diversi settori, come si può pensare che i nuovi Stati membri dell’Europa dell’Est ottengano gli stessi risultati in pochi anni? E che dire dei diversi livelli di welfare nei vecchi e nei nuovi Stati membri? Che dire dei problemi delle mino-ranze nazionali nell’Europa dell’Est? È vero o no che, dietro la faccia-ta delle istituzioni democratiche e di mercato, sopravvivono le vecchie abitudini comuniste? È vero o no che i nuovi membri sono a favore della politica estera americana piuttosto che di quella europea? In bre-ve, l’allargamento è destinato a fallire malgrado tutte le migliori inten-zioni? Non è in definitiva troppo alto il prezzo dell’allargamento? Un tale processo non rischia piuttosto di annunciare l’indebolimento, se non la fine, dell’integrazione europea?
Al centro di queste preoccupazioni vi è la percezione di quanta di-versità esista tra i vecchi e i nuovi membri dell’Unione europea. Il timore è che, nonostante l’intenso processo di adattamento recipro-co, gli Stati post-comunisti dell’Europa dell’Est non siano davvero compatibili con gli Stati dell’Europa occidentale. I primi sono molto più poveri dei secondi. La loro democrazia, e in alcuni casi la loro stessa condizione di Stati, è un’acquisizione recente e dunque si suppone più fragile. Le loro strutture economiche, legali e ammini-strative sono meno sviluppate. Ciascuno di loro ha storie, società e culture distinte. Sono diverse le loro priorità di politica estera e di sicurezza. Anche se tutti condividono l’aspirazione a entrare nell’U-nione, non necessariamente convergono le visioni, gli interessi e le preoccupazioni, né tra di loro né nei confronti degli Stati membri più vecchi. E in effetti, se si considerano le numerose differenze strutturali tra i vecchi e i nuovi Stati membri, è difficile attendersi un significativo e durevole allineamento delle rispettive preferenze e comportamenti politici. In seguito a quest’ultimo processo di allar-gamento l’Unione europea si trasformerà così in un’entità molto più diversificata. La questione è quanta diversità potrà sostenere l’U-nione senza cadere nella stagnazione o in una crisi ancora più pro-fonda.
In questo articolo cercherò di dimostrare che la mappa dell’unità e della diversità nell’Unione allargata è estremamente complessa, e non corri-sponde semplicemente alla vecchia divisione Est-Ovest. Le stesse linee divisorie cambiano in continuazione, dato che il processo di allargamen-to è un fattore capace di forzare l’adattamento e di spingere i singoli Stati verso una cornice regolatrice unica, se non verso una comune di-rezione politica. Tuttavia l’effetto europeo agisce in modo disuguale sul-le diverse aree funzionali e sui diversi territori, e così entrano in gioco altri fattori «unificanti». In particolare sarà la globalizzazione (o forse la semplice americanizzazione), più che l’europeizzazione in sé, a produrre differenti modelli e nuove forme di fedeltà. Infine va considerato che le forze centrifughe all’interno dei nuovi Stati membri continuano a gene-rare diversità, piuttosto che unità, da un capo all’altro dell’Europa.
Un certo grado di diversità è dunque inevitabile, ma io cercherò di dimostrare che essa non va demonizzata. La diversa natura dell’Unio-ne a 15 Stati membri non ha provocato alcun esito drammatico. Di-fatti abbiamo imparato che non tutti i tipi di diversità vanno neces-sariamente a danno del processo di integrazione europea. La diversità può avere connotazioni positive o negative a seconda del contesto e degli obiettivi, e molti dei suoi effetti dipendono da cosa si cerca di ottenere, in quale campo e in quali particolari circostanze. Un’Unione più diversificata somiglierà ad un impero neo-medievale piuttosto che ad uno Stato neo-westfaliano, ma ciò non comporta necessariamente la fine dell’integrazione europea.
In primo luogo intendo concettualizzare l’impatto della diversità sul processo di integrazione europea . In particolare cercherò di stabilire se l’accresciuto livello di diversità sia una maledizione o piuttosto una benedizione per l’Unione allargata. La diversità implica necessaria-mente una divergenza di strutture e di assetti politici ? Dobbiamo te-mere la possibilità di una paralisi delle istituzioni europee dopo l’al-largamento? Esaminerò quindi in profondità la mappa in evoluzione della divergenza in Europa, prima analizzando gli indicatori macro-economici, poi le istituzioni democratiche e la società civile. In con-clusione metterò in rilievo le principali caratteristiche dell’Euro-si-stema allargato che derivano dalla nuova dimensione, dalla forma e dal significato della diversità al suo interno.
1. Diversità e integrazione europea
La diversità è una condizione normale nelle organizzazioni complesse, e molte discipline accademiche hanno in genere un atteggiamento piuttosto rilassato al riguardo. Studi sulla democrazia, ad esempio, giudicano la diversità, o il pluralismo, come viene chiamato in questi casi, un pilastro dell’ordine democratico. Studi sull’economia conside-rano la diversità un motore dello sviluppo e dell’innovazione. Gli stu-di sull’integrazione europea, invece, guardano alla diversità con so-spetto. Per molti studiosi e persone impegnate sul campo, il progresso dell’integrazione europea è misurato semplicemente dal grado in cui l’Unione è capace di ottenere una maggiore coesione. L’insuccesso dell’integrazione europea, d’altra parte, è testimoniato da esempi di persistenti e inconciliabili differenze tra i singoli Stati membri. Nella letteratura sull’integrazione europea i concetti di fusione, convergen-za, coesione e integrazione sono spesso usati come sinonimi , e ciò conduce inevitabilmente a demonizzare ogni sorta di diversità. Ma perché la diversità è considerata in modo tanto problematico in que-sto particolare campo?
Le ragioni per criticare la diversità sono molte. Una è ad esempio la percezione distorta del fine ultimo dell’integrazione. Se l’unità euro-pea è il fine dell’integrazione, le differenze di struttura e di compor-tamento sono viste come qualcosa da superare, o persino come qual-cosa di essenzialmente indesiderabile. Ma l’unità in quanto tale non è mai stata il fine ultimo dell’integrazione . Portato all’estremo, è ovvio, un tale fine porterebbe alla creazione di uno Stato di tipo orwelliano, non solo totalitario ma anche inefficiente . Uno scenario, quest’ulti-mo, di particolare rilevanza nel contesto dell’allargamento a Est. Le tendenze all’omogeneizzazione nel processo di integrazione europea hanno inoltre costretto l’Unione a sviluppare e «legalizzare» i concetti di sussidiarietà e di flessibilità . È interessante tuttavia notare che il di-scorso della sussidiarietà non è stato quasi mai applicato alla questione dell’allargamento a Est. Ai paesi candidati è stata così negata la procedura di opting-out (restare fuori), così come hanno potuto fare, tramite negozia-to, alcuni dei precedenti Stati membri in materia di politica estera, mone-taria, sociale o per questioni di frontiera (ad esempio l’acquis di Schengen). Considerazioni di ordine non solo tattico ma anche strategico hanno fatto sì che l’allineamento totale alle norme e alle disposizioni Ue di fatto sia rimasto sempre il punto centrale del processo di allargamento.
Il trattamento ineguale fra vecchi e nuovi Stati membri dell’Ue sem-bra indicare una certa resistenza ad accettare lo sconosciuto «altro» come partner in un progetto già definito. Ecco un’altra ragione per demonizzare la diversità. Ed è questa una reazione psicologica abba-stanza naturale al cambiamento, peraltro già sperimentata in prece-denti casi di allargamento. Ad esempio, quando Spagna, Grecia e Por-togallo chiesero di aderire a quelle che allora si chiamavano le Comu-nità europee, era abbastanza diffuso il timore che si producessero nuovi flussi migratori e che fosse importata una cultura mediterranea poco incline alla legalità (Tsoukalis, 1981). La formazione dell’i-dentità richiede che si operi una distinzione tra «sé» e l’«altro», e a lun-go i paesi al di là della Cortina di ferro, a dispetto della loro insistente richiesta di Europa, sono stati identificati come un diverso «altro». Os-servano Giuliano Amato e Judy Batt: «La divisione dell’Europa ha la-sciato la sua impronta sulle percezioni dell’Occidente, rafforzando an-tichi pregiudizi sull’Est “arretrato” e meno “civilizzato” dell’Ovest, non interamente “parte dell’Europa”. La prospettiva dell’allargamento a Est ha riportato in primo piano questi pregiudizi, accentuando ulte-riormente la tendenza a dipingere la crescente diversità che esso com-porta come una nuova sfida per l’Ue, minacciosa come non mai (Amato e Batt, 1999, p. 11).
Come già accennato, per i paesi candidati l’allargamento rappresenta il «ritorno all’Europa» dopo molti anni di dominazione sovietica (Havel, 2000). D’altro canto per molti dei vecchi Stati membri l’allargamento è una specie di crociata missionaria, nella quale spesso i paesi candida-ti sono trattati come l’equivalente dei barbari medievali, ai quali inse-gnare i superiori metodi occidentali di condurre gli affari e la politica . In altre parole l’idea è che essi debbano somigliare ai prototipi Ue. In caso contrario dovranno essere tenuti in quarantena con il ricorso alle quote export e a Schengen. Allo stesso tempo, tuttavia, è evidente che non esiste un vero e unico prototipo Ue . I quindici vecchi Stati membri dell’Ue erano a loro volta assai diversi l’uno dall’altro. Si può inoltre argomentare che l’acquis communautaire contiene regole di tipo tecnico piuttosto che normativo e, in quanto tali, difficilmente posso-no rappresentare un fattore importante nella formazione dell’identità. Di fatto l’identità europea è strettamente legata a una cultura e a una storia pan-europea di cui i nuovi Stati membri sono incontestabilmen-te parte. Risulta pertanto evidente che l’identità europea non può re-stare merce esclusiva di un gruppo organizzato costituito dai potenti e dai ricchi.
Un’altra ragione per attaccare la diversità emerge dalla predilezione positivista per l’ingegneria sociale e istituzionale, diffusa sia tra i partiti social-democratici sia tra quelli cristiano democratici. L’Unione è con-siderata come un mezzo per controllare il sistema europeo, molto complesso e diversificato, attraverso l’uso di soluzioni comunitarie . Mentre l’approccio liberale tollera, e addirittura elogia la diversità di struttura e di azione, l’approccio positivista predilige la costruzione graduale e disciplinata, finalizzata ad attenuare le varie forme di diver-sità, specie quelle che possono portare a divergenze durevoli. Ciò ri-chiede un’attenta selezione degli obiettivi (predisposizione di un’agen-da) e la definizione di condizioni, garanzie e tabelle di marcia, sistemi di indirizzo e regolari controlli (Avery e Cameron, 1998). Il mancato raggiungimento di determinati obiettivi o la deviazione dal cammino previsto sono valutati molto negativamente. Certamente il processo di allargamento dell’Ue ha molto a che fare con l’ingegneria istituzionale e con i sostegni procedurali. Ai paesi candidati è stato imposto di soddisfare una serie di condizioni finalizzate a renderli compatibili con l’Ue. Il loro progresso nel rispetto di queste condizioni è stato og-getto di un controllo costante. Ed era stabilito che l’accesso sarebbe stato accordato solo una volta che i candidati avessero raggiunto gli obiettivi prefissi.
Ma l’ingegneria istituzionale e i sostegni procedurali potranno mai avere successo in un sistema europeo complesso? In fin dei conti molti degli attuali accordi europei sono stati messi a punto in maniera ambigua e paradossale. Sappiamo anche come l’ultimo processo di al-largamento sia in gran parte evoluto a dispetto della pomposa retorica dell’ingegneria istituzionale e dei sostegni procedurali. Ciò è avvenuto perché le condizioni di accesso all’Ue erano spesso imprecise, irreali-stiche e contraddittorie. Le misure di controllo erano superficiali e soggette a interpretazioni discrezionali. E le successive decisioni prese nel corso del processo di allargamento sono risultate da un arduo e lar-gamente imprevedibile negoziato politico, che somiglia ben poco a un progetto accuratamente costruito. L’esperienza dell’Europa occidentale dimostra inoltre che l’ingegneria non elimina la diversità, ma è solo in grado di modificarla. Ecco cosa riporta un esauriente studio dedicato all’impatto delle politiche e della legislazione Ue sugli Stati membri:
«I processi e gli esiti politici dell’europeizzazione non sono uniformi nei diversi Stati membri, e non riflettono né la volontà ben definita di un “attore sovranazionale unificato” né la razionalità pervasiva in grado di dare soluzione ad ogni problema, che si impone “automaticamente” per aumentare l’efficienza globale delle decisioni in materia di politica europea in un contesto di interdipendenza transnazionale delle politiche. La realtà politica del processo decisionale europeo è invece “confusa”, ineguale tra le diverse aree di interesse politico e tra gli Stati membri, istituzionalmente ingombrante, e soggetta alle dinamiche delle politiche nazionali, ciascuna delle quali segue una propria logica. Di conseguenza gli esiti del processo decisionale europeo tendono a essere molto diversi da quelli attesi, ren-dendo impossibile ogni semplicistica spiegazione dei cambiamenti indotti dall’Europa» (Héritier, 2001, p. 2).
In altre parole, a dispetto dell’ingegneria istituzionale e dei sostegni procedurali, la diversità appare già oggi come la condizione normale all’interno dell’Unione europea, e da questo punto di vista l’allarga-mento a Est cambierà ben poco. L’Unione avrà un numero maggiore di paesi, ma nell’Unione vi saranno ancora paesi grandi e paesi piccoli, vi saranno presumibilmente i ricchi e i poveri, i sei originari e quelli venuti dopo, quelli protestanti e quelli cattolici, quelli ossessionati dal potere americano e quelli alleati con l’America, quelli guidati da governi socialisti e quelli guidati da governi conservatori, vi saranno gli Stati centralizzati e quelli che affidano ampi poteri alle regioni. Ciascun paese dell’Ue appar-terrà nello stesso tempo a diversi gruppi, e si opporrà ad alcuni paesi su certe questioni mentre su altre sarà loro alleato. Le somiglianze andranno di pari passo con le diversità, e alcuni paesi difficilmente si riconosceran-no in una sola delle categorie menzionate. L’integrazione europea avrà ancora a che fare con il tentativo di ricomporre e di riconciliare queste molteplici differenze ma, come sempre in passato, non riuscirà ad assicu-rare un sufficiente grado di convergenza e di unità tra i confini dell’Ue.
2. Diversità e istituzioni europee
Ad alimentare la critica della diversità vi è anche il timore che l’al-largamento possa distruggere l’attuale, delicato equilibrio di potere nell’Unione. In particolare si teme che i nuovi Stati membri dell’Eu-ropa dell’Est optino per forme meno impegnative di cooperazione europea e che questo, a sua volta, dia forza alla richiesta di forme più avanzate di integrazione all’interno di un nucleo europeo di dimensioni minori e più convergente . Naturalmente la creazione di un tale nucleo potrebbe avere serie implicazioni negative per l’intero processo di inte-grazione europea. Nella peggiore delle ipotesi potrebbe comportare l’abbandono del cosiddetto modello comunitario, nel quale tutti gli Stati membri sono trattati su base paritaria, essendo sottoposti agli stessi ob-blighi reciproci e alle stesse regole. L’acquis communautaire rappresenta l’essenza di tale modello, e per questa ragione ai paesi candidati è stata negata qualsiasi facoltà di restarne, anche parzialmente, fuori .
L’importazione di ulteriore diversità dall’Europa dell’Est può risolver-si in una modalità più intergovernativa che federativa della coopera-zione europea. Tuttavia non si deve ritenere che le posizioni istituzio-nali dei nuovi paesi membri siano fissate a questo stadio una volta per tutte. Soprattutto i paesi più piccoli dell’Europa dell’Est potrebbero presto scoprire che le soluzioni comunitarie rispondono bene ai loro interessi, ponendoli al riparo dalla dominazione dei paesi membri di dimensione maggiore. Nuova linfa alle soluzioni comunitarie potreb-be derivare anche dal fatto che esse potranno offrire all’Unione mag-giore capacità di risolvere i problemi in diversi settori funzionali. In effetti questa è anche la lezione che viene dalla storia dell’integrazione europea. Se è vero che ciascuna precedente ondata di allargamento ha comportato un certo aumento della diversità, è anche vero che le so-luzioni comunitarie sono diventate gradualmente la norma in molti nuovi settori. In breve, è probabile che a caratterizzare l’Unione an-che dopo questa ondata di allargamento sarà una miscela di modalità comunitarie e intergovernative di cooperazione.
E neppure si dovrebbe temere che l’allargamento porti necessaria-mente alla creazione di un nucleo forte europeo. L’idea del nucleo forte si è riproposta più volte nella storia dell’integrazione europea, ma non si è mai realizzata. L’Unione, piuttosto, ha sviluppato forme più modeste di diversificazione attraverso opting-out temporanei o permanenti, forme di sussidiarietà e di flessibilità. Questo nucleo po-trebbe aggiungersi agli altri livelli di cooperazione istituzionale, ma la sua creazione potrebbe anche provocare seri conflitti. Alcuni Stati membri potrebbero preoccuparsi di restare esclusi dal nucleo, mentre altri avrebbero il timore, giusto o sbagliato, che il nucleo possa aprire la porta alla dominazione franco-tedesca.
Anche se la creazione di un nucleo forte europeo è improbabile, l’al-largamento accentuerà la geometria variabile all’interno dell’Unione. Oggi, ad esempio, vi sono tre diverse geometrie dell’adesione all’U-nione monetaria: i paesi membri che fanno parte della zona euro (12), quelli che fanno parte dell’Erm II (1) e quelli che hanno il cambio fluttuante (2). Con l’allargamento a Est avremo probabilmente una quarta dimensione geometrica: gli Stati con dazio sulla valuta (attual-mente l’Estonia e la Bulgaria impongono dazi sulla valuta).
L’Unione a geometria più variabile sarà ovviamente più complessa, ma ciò non significa che funzionerà in modo meno efficiente. Anzi si può immaginare l’opposto, e cioè che l’Ue ad una sola dimensione sa-rebbe troppo rigida per rispondere alla varietà di pressioni economi-che e politiche cui sono sottoposti i singoli Stati membri e l’Unione nel suo complesso .
Tuttavia l’accresciuta diversità, si argomenta, porta con sé il rischio di paralizzare il processo decisionale. È già difficile avere a che fare con 15 Stati, e aggiungerne altri alla lista potrebbe ostacolare in futuro qualsiasi ricerca di un significativo consenso. Inoltre i negoziati per l’accesso hanno prodotto qualcosa come 322 misure transitorie, che a loro volta sono destinate a complicare ulteriormente il processo deci-sionale. Anche in questo caso, però, non è detto che debba essere co-sì. L’Unione a 15 Stati ha già sperimentato i modi per evitare lo stallo decisionale, e a tutt’oggi esso è aggirato attraverso vie di fuga che i soggetti coinvolti individuano di volta in volta (Wallace, 1996). A giu-dizio di Adrienne Héritier, che ha analizzato in profondità i modi in cui l’Unione ha gestito la diversità, è precisamente questa «logica della diversità» a poter stimolare il processo decisionale europeo su almeno due versanti. In primo luogo, è vero che il processo decisionale in condizioni di diversità può condurre allo stallo, ma in genere non è questo il risultato finale. L’esperienza dimostra che gli attori europei (Commissione e Stati membri) hanno in dotazione molte risorse per cercare soluzioni atte a evitare o aggirare le situazioni di stallo, o «vie di fuga» in grado di portare avanti le politiche anche dopo il loro ap-parente fallimento. Tra i sistemi tipici adottati soprattutto dalla Com-missione europea per aggirare le situazioni di stallo vi è la creazione di una generica e apparentemente innocua legislazione quadro, che rivela molto più tardi il suo potere vincolante e dettagliato (esempio: le e-missioni industriali nell’aria). E ancora, limitandosi alle fattispecie più conosciute: lo spostamento dei campi di verifica per trovare nuovi al-leati politici o nuove possibilità di accordo (come nel caso dei servizi pubblici); il cambiamento delle basi legali, per impedire la richiesta di regole impositive (come nel caso della politica sociale); la ridefinizione o riformulazione delle politiche, allo scopo di ampliare le basi di so-stegno (come nel caso delle politiche contro la povertà) (Héritier, 1999, pp. 2 e sgg.).
In secondo luogo, le condizioni della diversità generano una dinamica di «competizione politica regolatrice», nella quale ciascuno Stato membro cerca di riproporre a livello europeo le proprie pratiche poli-tiche (Héritier e al., 1996). Se uno Stato membro ha successo nell’in-serire tali pratiche nell’agenda europea, può in questo modo rispar-miare i costi dovuti alle politiche interne di aggiustamento. Quindi la diversità di politiche fra gli Stati membri è un importante motivo di accelerazione della produzione di politiche a livello europeo, anche prescindendo dalla Commissione, che è sempre in prima fila nel pro-porre nuove idee mirate a evitare lo stallo decisionale . Secondo Héri-tier è forse più semplice far convergere in un’organizzazione unitaria gli interessi di un numero alto piuttosto che di un numero basso di Stati membri: in un’organizzazione eterogenea la ricerca dell’accordo e del compromesso diviene la caratteristica più importante del proces-so decisionale (Héritier, 1999, p. 8). A conclusioni analoghe è giunta Lisa Martin, secondo la quale la diversità (o eterogeneità, come lei la definisce) degli interessi crea opportunità di compensazione tra gli at-tori, e in questo modo accresce la probabilità di accordo piuttosto che di stallo (Martin, 1995, pp. 79-91). A dire il vero la diversità combina-ta con un sistema decisionale basato sul consenso può talvolta con-durre alla paralisi, ma è più probabile che ciò dipenda dai difetti di un tale sistema decisionale piuttosto che dalla diversità in quanto tale . Né la diversità è necessariamente nemica del sistema democratico. Al contrario la diversità, intesa come pluralismo, è comunemente con-siderata come un fattore indispensabile alla democrazia.
Per tutte queste ragioni si può ritenere infondata la paura nei confron-ti dei vari tipi di diversità che l’allargamento introduce nell’U-nione. Se è vero che la diversità può mettere a repentaglio certe forme di co-operazione, essa può d’altronde facilitare la cooperazione in generale, e di conseguenza incoraggiare l’integrazione. La diversità insegna le doti dell’adattamento, del negoziato e della ricerca di accordi. È fonte di competizione, di sforzo per migliorarsi e di innovazione. In quanto tale può dimostrarsi un importante requisito non solo di democrazia ma anche di efficienza. Si può dunque sostenere che solo le società al-tamente diversificate e pluraliste, capaci di agire entro una complessa rete di accordi istituzionali, possono affrontare con successo le condi-zioni della moderna competizione.
Si può distinguere fra un tipo «buono» e un tipo «cattivo» di diversi-tà? Sì, ma solo in termini normativi e astratti. Nella realtà il fatto che la diversità apporti benefici o crei effetti negativi dipende dal contesto specifico e da un insieme di obiettivi. Probabilmente chi è a favore della costruzione di uno Stato europeo di tipo westfaliano guarderà al-la diversità con sospetto, ma ciò non significa necessariamente che la diversità sia un male per l’Europa e per il processo di integrazione eu-ropea. Non sempre però vale il contrario. È cioè difficile sostenere che la diversità non sia mai problematica. Gli studiosi dell’integra-zione europea non hanno motivo per demonizzare la diversità, ma hanno tutti i motivi per studiare le linee di evoluzione della diversità per valutare le loro possibili implicazioni nei diversi campi e nel con-testo di singoli progetti di integrazione. Si tratta dunque di vedere quali modelli di diversità stanno emergendo nell’Unione europea al-largata. In generale, la letteratura corrente sull’allargamento giudica la diversità in materia di economia, di democrazia e di politica estera come quella che presenta gli aspetti più problematici. Secondo questa prospettiva la distanza tra Est e Ovest in questi tre campi funzionali persisterà, anche dopo che i paesi dell’Europa dell’Est saranno dentro ai confini dell’Ue. È davvero così? Si può ritenere che le mappe eco-nomiche, politiche e culturali dell’Ue allargata indichino chiare diffe-renze tra i vecchi e i nuovi membri? E se lo scenario è più complesso, quali altre conclusioni dobbiamo trarre?
3. Le «linee economiche di divisione» dell’Ue allargata
In genere gli analisti mettono l’accento sui divari della dimensione economica e della ricchezza tra vecchi e nuovi paesi membri. In que-sto senso tutti concordano nel riconoscere che l’allargamento odierno è davvero eccezionale. Il Pil totale, ai prezzi di mercato e ai tassi di cambio correnti, dei nuovi paesi membri è inferiore al 5% del Pil dell’Ue a 15 Stati. Inoltre i nuovi membri hanno un Pil medio pro ca-pite inferiore al 40% dei vecchi membri (a parità di potere d’acquisto). Quando, nel 1986, Spagna e Portogallo hanno fatto il loro ingresso nelle Comunità europee il loro Pil medio pro capite non era inferiore al 70% dell’Ue di allora. Si ritiene che siano proprio le pressioni deri-vanti da disparità economiche di questo genere a generare i grandi tra-sferimenti finanziari dai paesi ricchi ai paesi più poveri, a impedire ai nuovi paesi membri di introdurre al loro interno gli attuali acquis e a ostacolare il buon funzionamento dell’Ue e del mercato unico .
Significativo è anche il divario di benessere tra i vecchi e i nuovi membri dell’Ue . Alcuni si meravigliano che la ricchezza venga con-siderata il migliore indicatore per aiutarci a capire il funzionamento economico dell’Ue allargata, argomentando che la salute (crescita po-tenziale) sia un indicatore molto più efficace della ricchezza (reddito). Non bisogna inoltre dimenticare che vi erano divari economici signi-ficativi già tra i 15 vecchi Stati membri, senza che ciò abbia mai pro-vocato grandi problemi economici. E sarebbe sbagliato definire que-sto allargamento come un atto di benevolenza da parte degli Stati eu-ropei più ricchi.
Partendo dall’affermazione secondo cui l’accesso dei paesi poveri dell’Europa dell’Est è destinato a creare seri problemi economici, se si guarda all’esperienza delle precedenti ondate di allargamento, è possi-bile notare che i problemi erano provocati in genere dai paesi membri più ricchi, come ad esempio il Belgio, piuttosto che dai paesi più po-veri ma anche più dinamici, come il Portogallo o l’Irlanda. Jean-Luc Dehaene e Ania Krok-Paszkowska sono convinti che «il fattore chia-ve per determinare se un’economia è in grado di ottenere l’obiettivo di una maggiore convergenza dei risultati economici e di una maggio-re coesione economica e sociale all’interno dell’Ue è la salute e non la ricchezza. Oggi gran parte dei Peco (Paesi dell’Europa centrale e o-rientale, n.d.t.) posseggono piccole ma dinamiche economie con strut-ture istituzionali e settori finanziari adeguati, in alcuni casi anche mi-gliori di quanto ci si potrebbe aspettare in base al livello di sviluppo di tali paesi» .
Attualmente i tassi di crescita sono generalmente più alti nei paesi en-trati di recente nell’Ue piuttosto che in quelli che ne fanno parte da più tempo, e ci si attende un’accelerazione della loro crescita . L’espe-rienza degli allargamenti precedenti dimostra che l’appartenenza al-l’Ue è un potente fattore di stimolo dei tassi di crescita nei nuovi paesi membri, e ciò a sua volta agevola la convergenza dei livelli di reddito. Al riguardo il caso dell’Irlanda è esemplare (anche se quello della Gre-cia è meno incoraggiante). Oggi l’Irlanda ha uno dei redditi pro capite più alti dell’intera Ue. Naturalmente gran parte dei nuovi Stati membri dell’Europa dell’Est deve colmare un divario iniziale nei livelli di be-nessere molto più ampio di quello dell’Irlanda al momento del suo in-gresso nell’Ue, ma a quell’epoca ben pochi avrebbero scommesso su una crescita così veloce dell’economia irlandese . D’altro canto, paesi come la Slovenia hanno già un reddito pro capite paragonabile a quel-lo della Grecia e del Portogallo (anche se la Slovenia ha la per-centuale di popolazione rurale più alta fra i nuovi Stati membri). Tutto ciò ci porta verso un altro punto importante. Riprendendo quanto detto sopra, le disparità di benessere esistevano nell’Ue a 15 membri e non hanno provocato grandi problemi economici. Il Pil pro capite dell’Austria, ad esempio, è più del doppio di quello del Portogallo. Il divario tra Svezia e Grecia è ancora più ampio (e il Pil pro capite del Lussemburgo è due volte superiore a quello della Svezia o dell’Au-stria). L’ingresso dei paesi dell’Europa dell’Est renderà più stridenti le differenze di benessere, ma l’Unione è piuttosto abituata a convivere con questo tipo di disuguaglianze.
Altrettanto sorprendenti sono le differenze di potenziale economico complessivo tra vecchi e nuovi Stati membri, ma difficilmente esse in-cideranno sul buon funzionamento dell’Unione. Infatti, se si dovesse verificare una crisi in una delle piccole economie dell’Europa dell’Est, è improbabile che essa sia destinata a provocare serie conseguenze sulla condizione economica dell’intera Ue. Al contrario, se ad attra-versare una seria crisi economica fossero invece la Germania o la Francia, con il loro grande potenziale economico, sarebbe molto più forte l’impatto negativo sugli altri membri dell’Ue. Come è stato già ricordato, le piccole dimensioni in termini economici dei nuovi paesi membri facilitano i trasferimenti economici. Anche un lievissimo sa-crificio dei paesi membri più vecchi e più ricchi significa molto per i nuovi paesi membri più poveri. Inoltre, l’Unione è in grado di con-trollare i trasferimenti finanziari. I sussidi ai nuovi Stati membri non devono superare una certa percentuale del loro prodotto nazionale lordo, e devono essere integrati da stanziamenti del paese beneficiario. In questo modo i contributi degli Stati membri al bilancio dell’Ue non aumenteranno e lo stesso bilancio dell’Ue potrà restare in equilibrio.
Gran parte dei trasferimenti non devono inoltre essere considerati come una mera elargizione. Inizialmente, ad esempio, i finanziamenti destinati alla coesione dell’Ue non erano considerati come mezzo per compensare le economie più deboli in seguito all’apertura dei loro mercati . All’epoca si sosteneva con forza che, senza questi finanzia-menti per la coesione, l’integrazione avrebbe finito per beneficiare soprattutto i paesi ricchi piuttosto che quelli poveri e periferici . Altri studi evidenziano come lo spostamento della produzione dai vecchi ai nuovi paesi membri consenta a questi ultimi di contenere le pressioni competitive dei paesi del Terzo mondo a basso costo del lavoro. Così scrive un gruppo di esperti italiani analizzando la competizione com-merciale e la delocalizzazione della produzione nel contesto dell’al-largamento dell’Ue: «Il nucleo della ricerca qui presentata respinge il concetto secondo cui alla base dell’allargamento vi è la volontà di “farsi carico dei più poveri”. L’allargamento è piuttosto un modo per accrescere la competitività e il benessere grazie ad una migliore e più efficiente divisione internazionale del lavoro» (Sdogati, 2002, p. 17).
Per i paesi poveri dell’Europa dell’Est sarà molto difficile introdurre alcuni elementi «costosi» dell’acquis communautaire. Ad esempio si cal-cola che l’introduzione della dimensione ambientale dell’acquis costerà ai nuovi Stati membri circa 120 miliardi di euro . Ci si dovrebbe tut-tavia chiedere se le preoccupazioni ambientali dell’Unione trarrebbero giovamento dall’esclusione di questi paesi dall’Ue. Del resto, neppure una frontiera resa più rigida dal regime di Schengen impedirebbe al-l’inquinamento dell’Europa dell’Est di entrare nell’Ue, ma solo agli emigranti dell’Europa dell’Est l’ingresso nel mercato del lavoro del-l’Europa occidentale. Nondimeno, come si argomenterà più avanti, è improbabile che tale emigrazione sia destinata a crescere in misura esponenziale con l’allargamento, nonostante gli attuali divari di benes-sere e i più alti tassi di disoccupazione nei nuovi paesi membri . In ogni caso l’aspetto rilevante è che i flussi migratori porteranno in ge-nere benefici economici ai vecchi membri e all’Unione nel suo com-plesso .
I paesi poveri dell’Europa dell’Est sono anche ritenuti incapaci di in-trodurre al loro interno i cosiddetti «acquis sociali», e sono spesso sog-getti all’accusa di «dumping sociale» . Un’accusa che però non appare giustificata. L’acquis «forte» dell’Ue in materia sociale si riduce a ben poco. Consiste in una settantina di direttive legate a materie come il libero movimento dei lavoratori, le pari opportunità, le norme che re-golano il lavoro, la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro. È stata l’Ue, e non i paesi dell’Europa dell’Est, a sospendere temporaneamen-te l’introduzione di alcune di queste disposizioni (in particolare il libe-ro movimento dei lavoratori dai nuovi paesi membri). Altre disposi-zioni nel campo della politica sociale, su materie come la disoccupa-zione e la lotta contro l’esclusione sociale, rappresentano solo l’acquis «debole». L’acquis «debole» consiste in semplici raccomandazioni e au-spici piuttosto che in obblighi formali . In questo caso non si può parlare di «dumping sociale».
Naturalmente vi sono anche differenze economiche tra vecchi e nuo-vi Stati membri che presentano aspetti più problematici. Dal mio pun-to di vista, tuttavia, esse riguardano in larga misura le istituzioni eco-nomiche piuttosto che gli indicatori macro-economici. Scrive al ri-guardo Laszlo Bruszt: «Il capitalismo emergente nei Peco appare co-me un deserto istituzionale, almeno in confronto alla forma, o alle forme, di capitalismo finora conosciute nell’Unione europea. Manca-no istituzioni capaci di accrescere il potere di mercato di diverse cate-gorie di attori economici e di consentire l’emersione di forme di co-operazione tra loro» (Bruszt, 2002, p. 123).
A ciò si potrebbero aggiungere i fattori culturali che condizionano il funzionamento non solo delle istituzioni economiche ma anche di quelle politiche. Sono questi fattori in particolare ad essere considerati tra quelli che determinano gli alti livelli di corruzione nei nuovi Stati membri. Questa considerazione introduce l’altra grande questione all’origine delle differenze tra vecchi e nuovi Stati membri: quella della democrazia e della cultura politica.
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