Domani 28 giugno a Roma ci sarà l’incontro per la presentazione della proposta di legge ‘Principi in materia di governo del territorio’.
Al convegno presieduto da Edoardo Salzano e introdotto da Paolo Berdini, intervengono i senatori Salvatore Bonadonna, Anna Donati, Loredana De Petris, Francesco Ferrante, Mario Gasbarri, Giorgio Mele, Edo Ronchi, Cesare Salvi e i deputati Maurizio Acerbo, Fulvia Bandoli, Angelo
Bonelli, Paolo Cacciari, Giacomo De Angelis, Sergio Gentili, Gennaro Migliore, Walter Tocci, Roberto Villetti dei gruppi parlamentari Democratici di sinistra, Margherita – Democrazie e libertà, Rifondazione comunista, Verdi, Partito dei comunisti italiani.
L’incontro, si tiene dalle 16 alle 19 alla Camera dei Deputati, sala delle Colonne, via Poli 19.

Questa è l’introduzione di Paolo Berdini:

1. Legge sulla pianificazione e legge sul governo del territorio

“In particolare proponiamo di varare una nuova legge quadro per il governo del territorio che operi secondo i seguenti criteri: evitare il consumo di nuovo territorio senza aver prima verificato tutte le possibilità di recupero, di riutilizzazione e di sostituzione”. Questo concetto contenuto all’interno della proposta di programma del governo Prodi, è stato fondamentale per costruire la proposta di legge in materia di pianificazione.

In realtà, non sarà sfuggito che abbiamo subito contraddetto il nostro proposito di dare concreta attuazione a quella affermazione. La nostra legge parla infatti di “pianificazione del territorio”, laddove si suggeriva “governo del territorio”. La contraddizione è solo apparente e la dobbiamo alla bravura giuridica di Gigi Scano. E’ stato lui infatti a farci osservare che alla luce della riforma costituzionale confermata nel referendum del 2001, non è oggi possibile parlare di “governo del territorio”. All’articolo 117 di quella riforma, infatti, il governo del territorio è elencato insieme ad alcune materie che sono logicamente comprese in quel concetto, quali ad esempio i porti e aeroporti civili e le grandi reti di trasporto e navigazione. Il dettato costituzionale non definisce strutture gerarchiche in cui il governo del territorio è il più complessivo contenitore, ma si limita ad un’elencazione omogenea e vincolante.

Ne consegue che abbiamo scelto consapevolmente –e a malincuore- di parlare di pianificazione.

2. Il suolo è un bene comune

Uno dei principi cardine della proposta è quello di limitare al massimo il consumo di suolo. Alcune regioni, come ad esempio la Toscana, hanno inserito nella propria legge articoli che tentano di fermare il dilagare dell’urbanizzazione. Altre, come la Sardegna, pongono un concreto argine alla dissipazione del territorio costiero. Non è però un compito che può essere lasciato alle Regioni: siamo convinti che sia specifico ruolo dello Stato assumere come principio generale valido su tutto il territorio nazionale quello del risparmio di una risorsa ormai rara: il territorio. Alle Regioni spetterà semmai lo specifico compito di dare concreta attuazione a quel principio, definendo concretamente i modi e le procedure di applicazione.

Il risparmio di suolo è peraltro un modo per rendere l’Italia uguale a tutti gli altri paesi d’Europa che attuano da anni rigorose politiche di contenimento della diffusione urbana. E’ infatti noto che tutti i principali paesi del nostro continente hanno avviato da tempo, e in alcuni casi sotto la guida di governi conservatori, accorte politiche di contenimento delle urbanizzazioni. Il tema è quello della riutilizzazione dell’enorme patrimonio già realizzato, la sua riorganizzazione, l’evoluzione della dotazione tecnologica in coerenza con la più generale necessità di risparmio energetico. Le città e il territorio dell’Europa stanno diventando il campo su cui si misurano le capacità dei singoli paesi di saper costruire un futuro sostenibile.

La nostra proposta afferma nel secondo comma del primo articolo che “Il territorio e le sue risorse sono patrimonio comune. Le autorità pubbliche ne sono i custodi e i garanti nel quadro delle specifiche competenze”. Il territorio è dunque un bene comune e spetta allo Stato promuovere politiche di indirizzo per il suo uso. E all’articolo 7 si afferma “Nuovi impegni di suolo ai fini insediativi e infrastrutturali sono consentiti esclusivamente qualora non sussistano alternative al riuso e riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti”.

Il perseguimento dell’obiettivo di risparmiare l’occupazione di suolo agricolo ai fini insediativi, è poi completato dall’articolo 19 in cui proponiamo che il territorio non urbanizzato sia inserito all’interno delle categorie di beni vincolati a partire dalla legge Galasso (oggi d.l. 42/04).

Mentre l’Europa si interroga sul futuro scommettendo sul riuso e l’evoluzione tecnologica, l’Italia esce da cinque anni di elevatissima crescita del comparto delle nuove costruzioni, favorito dalle politiche dei condoni, della limitazione dell’efficacia delle tutele, dall’abolizione di ogni regola urbanistica. Mentre l’Europa guarda lontano, da noi è stata premiata la rendita immobiliare. Mentre l’Europa costruisce regole innovative, in Italia si è abolita la pianificazione del territorio e delle città.

La legge Lupi che per un soffio non è passata al Senato aveva infatti innovato poco in materia. Era in assoluta continuità con le sperimentazioni che dal 1992 con i programmi complessi e l’automatismo della variante urbanistica ottenuto con l’accordo di programma hanno demolito la legislazione e la prassi urbanistica. Un tempo lungo, quindici anni, in cui il meccanismo è stato perfezionato: oggi la pianificazione è sostanzialmente scomparsa, sostituita dalla contrattazione con la proprietà immobiliare.

Questi quindici anni trascorsi permettono finalmente di poter valutare con oggettività gli effetti della deregualtion. E’ opinione unanime che le nostre città abbiano peggiorato le loro condizioni di vita e di funzionamento. Non poteva essere altrimenti: una sommatoria di interventi slegati da qualsiasi visione d’insieme non può produrre città migliori. Né si può ottenere una città migliore assumendo come motore la valorizzazione della rendita immobiliare. La salvezza delle città è legata al recupero del concetto di governo pubblico del territorio.

3. Due principi “ ideologici”

La proposta di legge riafferma due fondamentali principi dell’urbanistica classica. La titolarità della pianificazione compete esclusivamente alle istituzioni pubbliche (articolo 2). Tale titolarità si esercita attraverso atti di pianificazione (articolo 3). Occorre tornare, come proponeva Salzano, ai principi del pensiero liberale, e la prevalenza degli interessi pubblici su quelli particolari, elemento costitutivo del liberalismo e alla base della nostra Costituzione.

L’affermazione di quest’ultimo principio non è però sufficiente. Non si può chiudere gli occhi sul fatto che l’urbanistica utilizza oggi ampiamente lo strumento dell’accordi di programma. Così il principio è completato con un’ulteriore precisazione (articolo 12) in cui si afferma che “Gli accordi di programma sono stipulati in conformità alle prescrizioni della pianificazione ordinaria, specialistica e settoriale vigente”.

E’ una formulazione che era già contenuta nella proposta di riforma del governo del territorio che si arenò nella XIII legislatura nella competente commissione della Camera dei Deputati. Era stato Guido Alberghetti ad inserire quella norma, nel tentativo di riportare ordine ad una materia che già allora sfuggiva alle regole dell’urbanistica classica.

4. Il diritto alla città e all’abitare

La proposta di legge ribadisce e arricchisce i principi cui deve essere soggetta la pianificazione urbanistica.

In primo luogo, il “diritto alla città e all’abitare”. Si propone di confermare la storica conquista degli standard urbanistici, cioè di una dotazione minima di spazi pubblici garantita a ogni cittadino italiano ovunque risieda, diritto che la legge Lupi cancellava. E si propone di integrare questo diritto con il godimento di un’abitazione, alla mobilità e all’accessibilità, e infine all’uso delle risorse territoriali: diritti antichi e nuovi cui la pianificazione urbanistica non può provvedere da sola, ma di cui è il presupposto essenziale.

Nuovi bisogni e nuovi soggetti sociali animano le città. gli strumenti classici dell’intervento pubblico a favore dei ceti popolari sono spesso inservibili. E’ dunque necessario che l’insieme delle amministrazioni pubbliche operino concordemente al fine di definire obiettivi, strumenti e modalità operative per costruire città più giuste e vivibili.

5. Partecipazione e conoscenze

Il secondo principio riguarda la partecipazione sociale alle scelte del governo del territorio. E’ un tema più generale, poiché riguarda i problemi stessi dell’esercizio della democrazia. Ma le scelte di sviluppo del territorio e delle città, per il loro carattere “statutario”, rappresentano uno dei campi fondamentali in cui deve essere perseguita la più ampia partecipazione sociale.

Presupposti della partecipazione sono la conoscenza della realtà e la trasparenza del processo delle decisioni. Occorre quindi che vengano innanzitutto costruiti e resi accessibili a tutti i più ampi ed efficaci sistemi conoscitivi del territorio e delle città in modo da consentire scelte basate sulla realtà dello stato di fatto, confrontabili nelle alternative e verificabili nella fase delle concrete realizzazioni.

A tal fine, nella proposta è stato introdotto il recepimento della normativa europea in materia di valutazione ambientale strategica per la parte attinente i procedimenti di formazione e i contenuti della pianificazione. La proposta di legge è anche concreto strumento di formale recepimento di quella direttiva emanata dal 2001 e non ancora fatta propria dall’Italia.

6. Il destino dei centri storici

Il terzo principio riguarda infine l’individuazione di un’ulteriore categoria di beni da sottoporre alle più efficaci forme di tutela, quella dei centri e degli insediamenti storici che rappresentano, con il paesaggio, l’identità culturale del nostro paese. L’insieme dei tessuti storici viene sottoposto a tutela all’interno degli strumenti di pianificazione, individuandoli d’intesa con le competenti strutture dello Stato preposte alla tutela di quegli stessi beni.

Abbiamo sostanzialmente ripreso una proposta di legge che nel 1997 sembrava avviata ad una rapida approvazione. Una forte opposizione contrassegnata dalla cultura contraria al concetto stesso di vincolo e di tutela che si sarebbe poi affermata nelle elezioni del 2001, riuscì a bloccare sul nascere la proposta di legge. Sarebbe un grande segnale di coerenza riprendere quel provvedimento. Ne trarrebbero beneficio le strutture della tutela, troppo spesso mortificate nelle loro funzioni in questi ultimi anni. Ne trarrebbero beneficio le nostre straordinarie città.

7. Gli strumenti e le procedure

Nella seconda parte della proposta di legge, dedicata agli strumenti e alle procedure della pianificazione, sembra utile in questa sede toccare soltanto due punti che per la loro rilevanza hanno vivacizzato il dibattito sul futuro della pianificazione.

Il primo di essi è relativo alla mancanza di una precisa indicazione relativamente all’obbligatorietà per le Regioni di articolare la strumentazione di piano in due componenti, quella strutturale e quella programmatica. Abbiamo volutamente omesso questo obbligo per due motivi. In primo luogo perché sono ormai 15 anni che ciascuna Regione sulla base della sua tradizione e cultura ha legiferato in materia. Restiamo convinti che questo dettaglio vada lasciato al livello regionale.

Ma è il secondo motivo ad essere oltremodo convincente. Agli articoli 13 e 14, nel quadro della ripartizione tra vincoli ambientali e vincoli preordinati all’esproprio, viene precisato che i beni destinati dagli strumenti urbanistici all’acquisizione attraverso l’esproprio devono essere acquisiti entro il termine perentorio di dieci anni. Altrimenti, le amministrazioni comunali possono utilizzare se efficaci per raggiungere gli obiettivi della pianificazione gli strumenti della concertazione. In tal modo, crediamo, la stessa scelta dell’articolazione in due livelli degli strumenti di pianificazione perde di centralità.

Ci auguriamo che la proposta di legge proposta da Eddyburg possa compiere concreti passi avanti, nell’obiettivo di contribuire a delineare un profilo riformatore dell’azione del nuovo governo in materia urbanistica. E consentirgli così di compiere quel salto di qualità cui richiamava recentemente proprio Prodi, quando parlava di costruire un sogno. Questa legge sogna un paesaggio integro; città più ordinate e giuste; centri storici ancora più belli e tutelati da manomissioni. Vi chiediamo di aiutarci a concretizzarla definendo le regole che lo rendono possibile.