Quelli che seguono sono i passaggi di maggior interesse generale della lettera che il presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, promulgando ieri tra «preoccupazione e perplessità» il controverso «Pacchetto sicurezza», ha indirizzato al presidente Berlusconi, ai ministri competenti, ai presidenti di Camera e Senato.

«Oltre ad alcuni inevitabili riferimenti tecnici», scrivono quelli dell’agenzia Misna, il tono e i contenuti del documento possono costituire anche, per qualsiasi cittadino in buona fede, un’insolita testimonianza, una possibilità di apprendere fatti spesso sottaciuti e una preziosa lezione di politica civile di cui tutti, a ogni livello e per le debite conclusioni, dovrebbero tener conto».

Ho ritenuto di non poter sospendere in modo particolare la entrata in vigore di norme – ampiamente condivise in sede parlamentare – che rafforzano il contrasto alle varie forme di criminalità organizzata sia intervenendo sul trattamento penitenziario da riservare ai detenuti più pericolosi [art.2 commi 25 e 26] sia introducendo più efficaci controlli e sanzioni per le condotte di infiltrazione mafiosa nelle istituzioni e nella economia legale [art.2 commi 2, 20, 22,29-30]. Non posso tuttavia fare a meno di porre alla vostra attenzione perplessità e preoccupazione che, per diverse ragioni, la lettura del testo ha in me suscitato. […]
I tre articoli della legge si compongono ora, rispettivamente di 32, 30 e 66 commi. Con essi si apportano modifiche o integrazioni a 43 disposizioni del codice penale, a 38 disposizioni del testo unico sulla immigrazione, a 16 disposizioni dell’ordinamento penitenziario e ad oltre circa 100 disposizioni inserite nel codice di procedura penale, nel codice civile e in 30 testi normativi complementari o speciali.
A spiegare il ricorso a una sola legge per modificare o introdurre disposizioni inserite in molti disparati corpi legislativi, tra i quali anche codici fondamentali, è stata la convinzione che esse attenessero tutte al tema della «sicurezza pubblica» nella sua accezione più ampia, funzionale all’intento di migliorare la qualità della vita dei cittadini rimuovendo situazioni di degrado, disagio e illegalità avvertite da tempo.
Dal carattere così generale e onnicomprensivo delle nozioni di sicurezza posta a base della legge, discendono la disomogeneità e la estemporaneità di numerose sue previsioni che privano il provvedimento di quelle caratteristiche di sistematicità e organicità che avrebbero invece dovuto caratterizzarlo.
In altre occasioni, ho rilevato pubblicamente [rivolgendomi alle «alte cariche dello Stato», a partire dal dicembre 2006] come provvedimenti eterogenei nei contenuti e frutto di un clima di concitazione e di vera e propria congestione sfuggano alla comprensione della opinione pubblica e rendano sempre più difficile il rapporto tra il cittadino e la legge. Ritengo doveroso ribadire oggi che è indispensabile porre termine a simili «prassi», specie quando si legifera su temi che – come accade per diverse norme di questo provvedimento – riguardano diritti costituzionalmente garantiti e coinvolgono aspetti qualificanti della convivenza civile e della coesione sociale. E’ in giuoco la qualità e sostenibilità del nostro modo di legiferare.
D’altronde è stato un organismo svincolato da ogni posizione di parte – il Comitato per la legislazione della Camera – a segnalare concordemente, nell’esaminare il disegno di legge in questione, nella seduta del 29 aprile 2009, che alcune disposizioni non rispondevano alle esigenze di «semplificazione della legislazione»; altre non erano conformi alle esigenze di «coerente utilizzo delle fonti»; altre adottavano «espressioni imprecise ovvero dal significato tecnico-giuridico di non immediata comprensione» o si sovrapponevano ad altre già vigenti; altre, ancora, erano carenti sotto il profilo «della chiarezza e della proprietà di formulazione» [il richiamo è da intendersi ora all’art.1 comma 28, all’art.3 commi 56 e 58, all’art.2 comma 25 letr. f n.3 e, infine, all’art.3 commi 3, 6 e 14]. Ma tali stringenti osservazioni sono cadute nel vuoto. […]
La formulazione, la struttura e i contenuti delle norme debbono poter essere «riconosciuti» [Corte costituzionale n.364 del 1988] sia da chi è destinatario sia da chi deve darvi applicazione. Il nostro ordinamento giuridico risulta seriamente incrinato da norme oscuramente formulate, contraddittorie, di dubbia interpretazione o non rispondenti a criteri di stabilità e certezza della legislazione.
Sulla base di quanto esposto, aggiungo di aver ravvisato nella legge anche altre previsioni che mi sono apparse – sempre a titolo esemplificativo – di rilevante criticità e sulle quali auspico una rinnovata riflessione, che consenta di approfondire la loro coerenza con i principi dell’ordinamento e di superare futuri o già evidenziati equivoci interpretativi e problemi applicativi.
Mi riferisco alle disposizioni che hanno introdotto il reato di immigrazione clandestina [art.1 commi 16 e 17]. Esso punisce non il solo ingresso, ma anche il trattenimento nel territorio dello Stato. La norma è perciò applicabile a tutti i cittadini extracomunitari illegalmente presenti nel territorio dello Stato al momento della entrata in vigore della legge. Il dettato normativo non consente interpretazioni diverse: allo stato, esso apre la strada a effetti difficilmente prevedibili.
In particolare, suscita in me forti perplessità la circostanza che la nuova ipotesi di trattenimento indebito non preveda la esimente della permanenza determinata da «giustificato motivo». La Corte costituzionale [sentenze n.5/2004 e n.22/2007] ha sottolineato il rilievo che la esimente può avere ai fini della «tenuta costituzionale» di disposizioni del genere di quella ora introdotta. […]
Ai commi da 40 a 44, l’art.3 stabilisce che i sindaci possano avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini per segnalare alle forze di polizia anche locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale. Essendo affidata non alla legge ma a un successivo decreto del Ministro dell’Interno la determinazione degli «ambiti operativi» di tali disposizioni, appare urgente la definizione di detto decreto in termini di rigorosa aderenza ai limiti segnati in legge relativamente al carattere delle associazioni e al compito ad esse attribuito. Da ciò dipenderà la riduzione al minimo di allarmi e tensioni nell’applicazione della normativa in questione, anche sotto il profilo dell’aggravio che possa derivarne agli uffici giudiziari.
Anche in rapporto all’innovazione sancita nei commi 40-44 dell’art.3, va considerato il comma 32 dello stesso articolo, secondo il quale spetterà al Ministro dell’Interno stabilire «le caratteristiche tecniche degli strumenti di autodifesa», con particolare riferimento alla nebulizzazione di un determinato principio attivo naturale, ovvero all’uso di uno spray al peperoncino. Il rischio da scongiurare è che si favorisca la delinquenza di strada o comunque si indebolisca la prescrizione che le associazioni, di cui al comma 40, debbano essere formate da «cittadini non armati». Peraltro è da rilevarsi che, stando ai principi affermati dalla giurisprudenza, il porto dello spray potrebbe restare sempre vietato a norma dell’art.4 della legge 110/1975.

Al Presidente della Repubblica non spetta pronunciarsi e intervenire sull’indirizzo politico e sui contenuti essenziali di questa come di ogni legge approvata dal Parlamento: essi appartengono alla responsabilità esclusiva del governo e della maggioranza parlamentare. Il Presidente della Repubblica non può invece restare indifferente dinanzi a dubbi di irragionevolezza e di insostenibilità che un provvedimento di rilevante complessità ed evidente delicatezza solleva per taluni aspetti, specie sul piano giuridico. Di qui le preoccupazioni e sollecitazioni contenute nella mia presente lettera, e rivolte all’attenzione di questo governo nello stesso spirito in cui mi sono rivolto – dinanzi a distorsioni nel modo di legiferare, ad esempio in materia di bilancio dello Stato – al precedente governo, e nello stesso spirito in cui auspico ne tengano conto tutte le forze politiche che si candidino a governare il paese.

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